Décret n° 23/18 du 31 mai 2025 portant gestion des investissements publics

Le programme d’investissement public (PIP) constitue un cadre d’opérationnalisation du Plan national de développement. Il reflète, à ce titre, la politique nationale en matière d’investissement.

Le PIP est élaboré en cohérence avec les ressources mobilisables, nécessaires pour sa mise en œuvre et constitue un moyen de filtrage, de priorisation des projets d’investissements publics ainsi que de plaidoyer pour la mobilisation des ressources additionnelles.

Le manuel de procédures décline les étapes et conditions du processus d’élaboration et d’adoption d’un PIP.

Chaque année, le PIP est actualisé pour la période triennale avec les corrections nécessaires, en vue de l’adapter au degré d’avancement effectif, en termes du niveau d’exécution des projets d’investissement public et des nouvelles conditions de financement du secteur.

Suivant le calendrier des activités décrites dans la circulaire fixant les orientations spécifiques pour l’élaboration des prévisions des dépenses en capital, les documents des projets d’investissement public, en provenance de tous les services impliqués dans le processus de programmation, sont compilés et analysés au niveau du ministère du Plan, au plus tard le 31 mai de chaque année.

Passé ce délai, les projets d’investissements publics dont les documents n’auront pas été soumis sont considérés comme non disponibles et ne peuvent faire l’objet d’intégration dans le PIP.

Pour les projets déjà en exécution, les documents se résument à la présentation des plans d’opérations, des plans financiers et des plans de passation de marchés, et complétés par le rapport de suivi-évaluation.

Le PIP initial découle de l’exploitation et de l’analyse de la base de données des projets d’investissement public constitués au niveau du service en charge de la programmation des investissements au sein du ministère du Plan.

Le PIP initial n’est pas lié aux contraintes de ressources financières. Il est élaboré sur demandes des ministères et de tous les autres services de l’État à travers les fiches de projets et en fonction du niveau d’exécution du PIP précédent ainsi que des politiques publiques prioritaires du Gouvernement.

Le PIP initial fournit des éléments essentiels pour la préparation du cadre sur les contraintes financières, à savoir le cadrage budgétaire à moyen terme (CBMT).

Il est institué une conférence de programmation des investissements publics, en prélude de la conférence budgétaire.

La conférence de programmation est organisée conformément au calendrier fixé dans la circulaire fixant les orientations spécifiques pour l’élaboration des prévisions des dépenses en capital.

La conférence de programmation constitue le cadre formel d’échanges sur les projets d’investissement public en ce que ses activités permettent notamment de :

• faire le point de l’exécution physique et financière des projets en cours ;
• disposer des justifications des demandes de financement au titre de l’exercice budgétaire futur ;
• se doter des informations synthétiques et détaillées sur les caractéristiques (problèmes, objectifs, durée, coût, ordre de priorité) des nouveaux projets que les différentes structures soumettent au financement de l’État ;
• valider, après sélection, les projets éligibles à l’inscription dans le PIP.

La validation de chaque projet d’investissement public par la conférence de programmation se fait en fonction notamment de :

• sa cohérence avec la politique de développement du Gouvernement en lien direct avec le cadre programmatique du pays ;
• sa conformité avec la stratégie sectorielle ;
• sa localisation et sa répartition géographique ;
• son niveau d’exécution physique et financière pour les anciens projets ;
• le niveau de préparation et la disponibilité des financements pour les nouveaux projets.

Les projets d’investissement public validés par la conférence de programmation sont annualisés sur un horizon temporel de trois ans en moyenne. Ils sont classifiés selon leurs années de mise en œuvre et en fonction de leurs degrés de maturité.

Les projets d’investissement public remplissant les conditions de démarrage, ceux disposant d’un financement extérieur et ceux en cours d’exécution sont prioritairement programmés. Ils sont inscrits dans la première tranche du PIP (année n+1).

Les projets dont le démarrage comporte des incertitudes et ceux dont le financement est à rechercher sont programmés dans la dernière tranche du PIP (année n+3).

Aux termes des échanges techniques et après harmonisation des vues avec tous les services impliqués dans la planification des investissements publics, la conférence de programmation conduit à la production d’un PIP cadré.

Suivant les indications des plafonds des dépenses en capital, par ministère et grande nature, notifiées aux responsables des institutions et à tous les Ministres par le Ministre ayant le budget dans ses attributions, il est produit un PIP cadré, couvrant l’entièreté des projets financés par l’ensemble des ressources financières, y compris les financements extérieurs.

Les travaux de la conférence de programmation sont sanctionnés par un procès-verbal signé par toutes les parties prenantes.

Le rapport final de la conférence de programmation, auquel est annexé le PIP cadré, est adressé au Premier Ministre, par le Ministre ayant le plan dans ses attributions.

L’harmonisation des investissements publics entre le pouvoir central et les provinces, y compris les entités territoriales décentralisées, est une des étapes critiques pour la programmation des projets d’investissements publics. Elle a lieu avant la conférence de programmation.

Elle est coordonnée par le Ministre ayant le plan dans ses attributions, en collaboration avec les Ministres ayant respectivement les finances et le budget dans leurs attributions, ainsi que les ministères sectoriels provinciaux.

Les modalités de cet exercice d’harmonisation sont détaillées dans un protocole d’accord.

Le PIP cadré est adopté par le Gouvernement en Conseil de Ministres.

Le PIP cadré est transmis aux responsables des institutions, au Ministre en charge du Budget, à tous les Ministres sectoriels, au gouverneur de chaque province et aux entités territoriales décentralisées.

Le PIP cadré sert de base des discussions aux conférences budgétaires.

Sur base des négociations et arbitrages budgétaires, consécutives aux conférences budgétaires, il est produit le projet de PIP final.

Le projet de PIP final, relevant du pouvoir central, accompagne le projet de la loi de finances de l’année n+1 au Parlement pour examen et adoption.

Les dispositions de l’alinéa 1er ci-dessus s’appliquent, mutatis mutandis, aux provinces et aux entités territoriales décentralisées.

Il est mis en place un Comité du programme d’investissement public, en sigle « Copip ».

Le pilotage du PIP est assuré par le Ministre ayant le plan dans ses attributions. À ce titre, il assure la présidence du Copip.

Les Ministres ayant en charge le budget et les finances assurent respectivement la première et la deuxième vice-présidence.

Le Copip a pour mission de superviser l’élaboration du PIP, sa mise en œuvre ainsi que son suivi et son évaluation au niveau du pouvoir central, des provinces et des entités territoriales décentralisées.

Les modalités de son organisation, de sa composition et de son fonctionnement sont fixées par arrêté du Ministre ayant le plan dans ses attributions.

Les critères de sélection et d’éligibilité au PIP sont définis dans le guide de sélection des projets contenu dans le manuel de procédures.

Chaque année, une circulaire du Ministre ayant le plan dans ses attributions fixe, pour l’exercice budgétaire suivant, les orientations spécifiques ainsi que les dispositions pratiques pour l’élaboration des prévisions des dépenses en capital.

Le format du PIP comporte, notamment, les informations ci-après :

• la codification unique pour chaque projet ;
• le type de projets ;
• l’institution ou ministère bénéficiaire ;
• le secteur de planification (gouvernance, sociaux, productifs, infrastructures et environnement) ;
• les autorisations d’engagement et les crédits de paiement ;
• le programme budgétaire auquel le projet se rattache (budget programme) ;
• les sources et les modes de financement.

Conformément à la loi relative aux finances publiques, les dépenses afférentes aux investissements de l’État comprennent :

• les dépenses d’investissement à exécuter par le Gouvernement central ;
• les dépenses de transferts en provinces.

En outre, les investissements publics peuvent être catégorisés par source de financement ou selon leur mode de gestion.

On distingue quatre catégories d’investissements publics selon leur source de financement et mode de gestion :

• catégorie 1 : projets financés sur ressources intérieures, directement gérés par les institutions ou les ministères ;
• catégorie 2 : projets financés sur ressources intérieures et/ou extérieures, gérés par les agences d’exécution ;
• catégorie 3 : projets financés par des ressources intérieures et extérieures sous la gestion des institutions ou des ministères ;
• catégorie 4 : projets financés exclusivement sur ressources extérieures sous la gestion des institutions ou des ministères.

De même, on distingue deux catégories de projets d’investissements publics selon leur mode d’exécution :

• projets d’investissement de catégorie 1 : tout projet ou programme d’investissement exécuté directement par l’Administration centrale, les provinces, les entités territoriales décentralisées, les sociétés d’État, les sociétés d’économie mixte et les établissements publics. Les projets ou programmes d’investissement de catégorie 1 sont placés sous la coordination du responsable du programme budgétaire de rattachement ;
• projets d’investissement de catégorie 2 : tout projet ou programme d’investissement exécuté par une agence.

Les projets ou programmes d’investissement de catégorie 2 sont exécutés sur la base de contrats passés entre l’État congolais et une agence d’exécution. Ils sont exécutés par les organisations non gouvernementales (ONG), les entreprises privées au travers du partenariat public-privé (PPP) ou les partenaires techniques et financiers (PTF) de l’État agissant comme agences d’exécution dans le cadre d’un protocole d’accord signé par l’État congolais, le partenaire au développement et l’agence d’exécution.

Le PIP cadré, adopté en Conseil des Ministres, sert de repère pour concilier les objectifs de priorités publiques et la contrainte financière, c’est-à-dire l’enveloppe allouée aux dépenses en capital dans le cadre budgétaire à moyen terme.

Arrimée ainsi à la programmation des projets, déclinée dans le document du PIP cadré, à horizon triennal et glissant, la budgétisation des investissements publics s’effectue sur une base pluriannuelle.

La budgétisation des investissements publics, tant au niveau du pouvoir central, des provinces que des entités territoriales décentralisées, est cohérente avec le besoin indiqué dans la programmation des investissements publics.

Après les conférences et les arbitrages budgétaires, l’avant-projet des dépenses en capital est transmis au Ministre ayant le budget dans ses attributions par le Ministre ayant le plan dans ses attributions, pour sa prise en charge au travers de la loi de finances de l’exercice n+1.

Les dispositions de l’alinéa précédent s’appliquent, mutatis mutandis, à chaque province et entité territoriale décentralisée.

La budgétisation des investissements publics consiste, pour le pouvoir central, à prévoir les crédits budgétaires pour l’exécution des projets d’investissement dans le cadre de la loi de finances de l’année n+1.

Pour chaque province, la budgétisation des investissements publics consiste à prévoir les crédits budgétaires pour l’exécution des projets d’investissement dans le cadre de l’édit budgétaire de l’année n+1.

Les dispositions de l’alinéa précédent s’appliquent, mutatis mutandis, aux entités territoriales décentralisées.

Aux fins de sécuriser l’investissement public, notamment les projets en cours, susceptibles d’être remplacés par des nouveaux, le principe de la budgétisation en autorisation d’engagement et en crédit de paiement (AE-CP) est de stricte application.

Les engagements directs et les contributions relatives au partenariat public-privé font l’objet d’une budgétisation systématique et transparente suivant la règle des autorisations d’engagements (AE) et de crédit de paiement (CP), conformément aux règles de la loi relative aux finances publiques, dès la première année de la mise en œuvre.

Quantifiées et présentées de manière transparente, ces contributions sont classifiées et budgétisées, suivant le cas, en engagements directs ou engagements contingents.

Seule la loi de finances de l’année ou la loi de finances rectificative peut modifier, le cas échéant, les autorisations d’engagement ou les crédits de paiement reportés d’un projet d’investissement public.

La modification de coût des AE et CP reporté d’un projet d’investissement public est préalablement justifiée par le responsable du programme à l’Assemblée nationale.

Les dispositions de l’alinéa 1 et 2 s’appliquent mutatis mutandis aux provinces et aux entités territoriales décentralisées.

La circulaire du Ministre ayant en charge le Budget et celle du Ministre en charge du Plan encadrent les procédures et règles qui président à la budgétisation et la programmation des investissements publics.

Les bailleurs de fonds sollicitent l’organisation des négociations avec le Gouvernement, avant d’approuver l’allocation de ressources au financement d’un projet d’investissement public.

Le ministère ayant les finances dans ses attributions conduit la délégation nationale aux négociations qui comprend, entre autres, les représentants du ministère porteur du projet et des bénéficiaires.

Après l’approbation du financement au projet d’investissement public par le bailleur, le Ministre ayant les finances dans ses attributions gère le processus de signature des accords de financement et de satisfaction des conditions de mise en vigueur desdits accords ainsi que le premier décaissement, en collaboration avec le ministère sectoriel porteur du projet et les autres entités nationales.

Sans préjudice des dispositions générales relatives au processus de maturation des projets d’investissement public, les modalités de conception, de développement et de planification de tout projet financé par la formule PPP tiennent compte de ses spécificités et ce, conformément à la législation en vigueur, consacrée par la loi relative au partenariat public-privé et de ses textes d’application.

À l’instar de tous les autres projets d’investissements publics, tout projet PPP est soumis à une évaluation ex-ante, conformément à la réglementation spécifique en vigueur.

Cette évaluation constitue un préalable pour l’autorisation de sa réalisation.

Tout projet PPP est soumis à une analyse supplémentaire aux fins d’attester de l’opportunité d’un accord PPP par rapport aux autres marchés traditionnels.

Cette justification doit être basée sur l’existence d’un avantage vérifiable tant sur le plan économique et financier, en terme notamment de coût global, de partage des risques et des performances, que sur le plan juridique et du développement durable.

Les dispositions de l’alinéa 1er du présent article sont d’application pour tout projet public cofinancé au travers d’un partenariat public-privé.

Cette évaluation consiste à attester de la soutenabilité de ce type de projets, en comparaison avec des projets alternatifs.

Pour le besoin d’une gestion efficiente des partenariats publics-privés, au sens de la maitrise des risques budgétaires, il est établi, de manière régulière, un répertoire complet des dispositions contractuelles, des garanties formelles ainsi que des passifs contingents implicites de tous les contrats PPP.

L’ensemble des éléments constitutifs du répertoire sus-évoqué fait l’objet d’analyse et d’intégration systématique dans les rapports sur la dette publique, la stratégie de l’endettement à moyen terme et l’analyse de la viabilité.

L’Unité de conseil et de coordination du partenariat public-privé, UC-PPP en sigle, dans sa mission de suivi de l’exécution de projets PPP, en assure un reporting régulier en communiquant régulièrement les informations essentielles.

Le registre des garanties est tenu par le ministère des Finances, par le biais de la Direction générale de la dette publique, et le registre exhaustif des PPP est tenu par l’UC-PPP, en collaboration avec l’Autorité de régulation des marchés publics, ARMP en sigle.

Une garantie de transparence couvrant les phases de préparation, de passation des marchés et de gestion des contrats PPP est rendue disponible par le ministère en charge du Plan à travers l’UC-PPP.