Loi n° 2025-038 du 15 août 2025 portant Loi organique relative aux lois de finances

Les ressources et les charges de l’Etat sont constituées de recettes et de dépenses budgétaires, ainsi que de ressources et de charges de trésorerie.

La loi de finances de l’année contient le budget de l’Etat pour l’année civile. Le budget décrit les recettes et les dépenses budgétaires autorisées par la loi de finances.

Les recettes budgétaires de l’Etat comprennent :

• les impôts, les taxes, ainsi que le produit des amendes ;
• les rémunérations des services rendus et redevances ;
• les fonds de concours, dons et legs ;
• les revenus des domaines et des participations financières ;
• les produits divers.

L’autorisation de percevoir les impôts est annuelle. Le rendement des impôts dont le produit est affecté à l’Etat est évalué par les lois de finances.

Les taxes parafiscales perçues dans un intérêt économique ou social au profit d’une personne morale de droit public ou privé autre que l’Etat, les Collectivités territoriales et leurs Etablissements publics administratifs, sont établies par décret pris en Conseil des Ministres, sur rapport du Ministre chargé des Finances et du Ministre intéressé.

La perception de ces taxes au-delà du 31 décembre de l’année de leur établissement est autorisée chaque année par une loi de finances.

La rémunération des services rendus par l’Etat ne peut être établie et perçue que si elle est instituée par décret pris en Conseil des Ministres, sur rapport du Ministre chargé des Finances et du Ministre intéressé.

Le produit des amendes et des rémunérations pour services rendus, les revenus du domaine et des participations financières, les bénéfices des entreprises publiques et le montant des produits divers, sont prévus et évalués par la loi de finances de l’année.

Les dépenses budgétaires de l’Etat comprennent :

• les dépenses ordinaires ;
• les dépenses en capital.

Les dépenses ordinaires sont constituées :

• des dépenses de personnel ;
• des charges financières de la dette ;
• des dépenses d’acquisitions de biens et services ;
• des dépenses de transfert courant et de subvention ;
• des dépenses en atténuation de recettes.

Les dépenses en capital comprennent :

• les dépenses d’investissement exécutées par l’Etat ;
• les dépenses de transferts en capital.

Les lois de finances repartissent les crédits budgétaires qu’elles ouvrent entre les différents ministères, les Institutions constitutionnelles et les Autorités administratives indépendantes.

A l’intérieur des ministères et Autorités administratives indépendantes, les crédits sont décomposés en programmes.

Les crédits des Institutions constitutionnelles sont constitués en dotations, conformément aux dispositions de l’article 13 de la présente loi organique.

Un programme regroupe les crédits destinés à mettre en œuvre une action ou un ensemble cohérent d’actions représentatifs d’une politique publique clairement définie dans une perspective de moyen terme.

A ces programmes sont associés des objectifs précis, arrêtés en fonction de finalités d’intérêt général, et des résultats attendus.

Ces résultats, mesurés notamment par des indicateurs de performance, font l’objet d’évaluations régulières par les ministères et Autorités administratives indépendantes et donnent lieu à un rapport de performance élaboré en fin de gestion.

Un programme peut regrouper tout ou partie des crédits d’une direction, d’un service, d’un ensemble de directions ou de services d’un même ministère.

Les crédits de chaque programme sont décomposés selon leur nature en crédits :

• de personnel ;
• de biens et services ;
• d’investissement ;
• de transferts et subventions.

Les crédits de personnel sont assortis, par ministère, de plafonds d’emplois rémunérés par l’Etat.

Les crédits sont spécialisés par programmes.

Les responsables de programmes sont désignés par le Ministre ou le responsable de l’Autorité administrative indépendante dont ils relèvent.

Le Ministre ou le responsable de l’Autorité administrative indépendante précise, le cas échéant, les conditions dans lesquelles les compétences d’ordonnateur leur sont déléguées ainsi que les modalités de gestion du programme, en application des articles 14, 66 et 69 de la présente loi organique.

Sur la base des objectifs généraux fixés par le Ministre ou le responsable de l’Autorité administrative indépendante dont il relève, le responsable détermine les objectifs spécifiques, affecte les moyens et contrôle les résultats des services chargés de la mise en œuvre du programme. Il s’assure du respect des dispositifs de contrôle interne et de contrôle de gestion.

Les modalités de mise en œuvre des contrôles budgétaires et comptables prévus par la présente loi organique ainsi que par le décret portant règlement général sur la comptabilité publique tiennent compte tant de la qualité et de l’efficacité du contrôle interne que du contrôle de gestion pour chaque programme.

Sans préjudice de leurs missions de contrôle et de vérification de la régularité des opérations financières, les corps et institutions de contrôle ainsi que la Cour des Comptes, contrôlent les résultats des programmes et en évaluent l’efficacité, l’économie et l’efficience.

Les crédits budgétaires non répartis en programmes sont répartis en dotations.

Chaque dotation regroupe un ensemble de crédits globalisés destinés à couvrir des dépenses spécifiques auxquelles ne peuvent être directement associés des objectifs de politiques publiques ou des critères de performance.

Font l’objet de dotations :

• les crédits destinés aux pouvoirs publics pour chacune des Institutions constitutionnelles. Les crédits de la dotation de chaque Institution constitutionnelle couvrent les dépenses de personnel, de biens et services, de transfert et subvention et d’investissement directement nécessaires à l’exercice de ses fonctions constitutionnelles ;
• les crédits globaux pour les dépenses accidentelles et imprévisibles ;
• les crédits destinés à couvrir les défauts de remboursement ou appels en garantie intervenus sur les comptes d’avances, de prêts, d’avals et de garanties ;
• les charges financières de la dette de l’Etat ;
• les crédits pour provisions non reparties ;
• les crédits destinés à l’organe en charge de la Sécurité d’Etat.

Les crédits repartis en programme ou en dotation et décomposés par nature, conformément aux dispositions des articles 11 et 13 de la présente loi organique, constituent des plafonds de dépenses qui s’imposent, dans l’exécution de la loi de finances, aux ordonnateurs de crédits ainsi qu’aux comptables publics.

Toutefois, à l’intérieur d’un même programme ou d’une même dotation, les ordonnateurs peuvent, en cours d’exécution, sur proposition ou après avis du responsable dudit programme, modifier la nature des crédits pour les utiliser, s’ils sont libres d’emploi, dans les cas ci-après :

• des crédits de personnel, pour majorer les crédits de biens et services, de transferts et subventions ou d’investissement ;
• des crédits de biens et services et de transferts et subventions, pour majorer les crédits d’investissement.

Ces modifications sont opérées puis régularisées par arrêté :

• du Ministre concerné qui en informe le Ministre chargé des Finances ;
• du Ministre chargé des Finances en ce qui concerne les Institutions constitutionnelles, les Autorités administratives indépendantes et les crédits globaux pour des dépenses accidentelles et imprévisibles.

Le Budget général de l’Etat, les budgets annexes et les Comptes spéciaux du Trésor sont présentés selon les classifications administrative, fonctionnelle, économique et par programme.

Les dépenses de ces budgets et comptes peuvent faire l’objet de classifications additionnelles pour répondre à des préoccupations spécifiques.

La nomenclature budgétaire est construite dans le respect des articles 7, 10, 11, 13 et 14 de la présente loi organique.

Les crédits ouverts par les lois de finances sont constitués :

• de crédits de paiement, pour les dépenses de personnel, les acquisitions de biens et services et les dépenses de transfert et subvention ;
• d’autorisations d’engagement et de crédits de paiement, pour les dépenses d’investissement et les contrats de partenariats publics-privés.

Les autorisations d’engagement constituent la limite supérieure des dépenses pouvant être juridiquement engagées au cours de l’exercice pour la réalisation des investissements prévus par la loi de finances.

Pour une opération d’investissement directement exécutée par l’Etat, l’autorisation d’engagement couvre une tranche constituant une unité individualisée formant un ensemble cohérent et de nature à être mise en service sans adjonction.

Pour les contrats de partenariats publics-privés, par lesquels l’Etat confie à un tiers le financement, la réalisation, la maintenance ou l’exploitation d’opérations d’investissement d’intérêt public, les autorisations d’engagement couvrent, dès l’année où les contrats sont conclus, la totalité de l’engagement juridique.

Les crédits de paiement constituent la limite supérieure des dépenses pouvant être ordonnancées ou payées au cours de l’exercice.

Toutes les autorisations d’engagement et tous les crédits de paiement ainsi que les plafonds d’autorisation d’emplois rémunérés par l’Etat sont limitatifs.

Sauf dispositions spéciales d’une loi de finances prévoyant un engagement par anticipation sur les crédits de l’année suivante, les dépenses sur crédits limitatifs ne peuvent être engagées et ordonnancées que dans la limite des crédits ouverts.

Par exception aux dispositions de l’alinéa 1er du présent article, les crédits relatifs aux charges financières de l’Etat sont évaluatifs. Ces crédits évaluatifs s’imputent, au besoin, au-delà de la dotation qui les concerne.

Des transferts et des virements de crédits peuvent, en cours d’exercice, modifier la répartition des crédits budgétaires.

Les transferts de crédits modifient la répartition des crédits budgétaires :

• entre programmes de ministères et d’Autorités administratives indépendantes distincts ;
• entre dotations et programmes des ministères et des Autorités administratives indépendantes.

Les transferts de crédits sont opérés par le Ministre chargé des Finances, sur la base des sollicitations des ordonnateurs concernés, puis régularisés par décret pris en Conseil des Ministres, sur rapport conjoint du Ministre chargé des Finances et des Ministres concernés pour les programmes de ministères et sur rapport du Ministre chargé des Finances pour les programmes d’Autorités administratives indépendantes et les dotations d’Institutions constitutionnelles.

Toutefois, les transferts entre crédits globaux (dépenses accidentelles et imprévisibles, provisions non réparties) et programmes ou dotations sont opérés après autorisation du Ministre chargé des Finances et régularisés par décret du Premier Ministre.

Les virements de crédits modifient la répartition des crédits budgétaires entre programmes d’un même ministère. Ils sont opérés par le Ministre chargé des Finances, sur la base des sollicitations des ordonnateurs concernés, puis régularisés par :

• arrêté interministériel du Ministre intéressé et du Ministre chargé des Finances s’ils ne changent pas la nature de la dépense, selon les catégories définies à l’alinéa 7 de l’article 11 de la présente loi organique ;
• décret du Premier Ministre, sur rapport conjoint du Ministre chargé des Finances et du Ministre concerné, dans le cas contraire.

Hormis les crédits de personnel, le montant annuel cumulé des virements et transferts affectant un programme ou une dotation ne peut dépasser 10 % des crédits votés de ce programme ou dotation. En cas de force majeure, ce seuil peut être majoré par décret pris en Conseil des Ministres, sur rapport motivé du Ministre chargé des Finances.

La répartition, par programme des crédits globaux pour des dépenses accidentelles et imprévisibles, se fait par décret du Premier Ministre. Aucune dépense ne peut être directement imputée sur ces crédits globaux avant cette répartition.

En cas d’urgence et de nécessité impérieuse d’intérêt national, des crédits supplémentaires peuvent être ouverts par décret d’avances pris en Conseil des Ministres.

Le Parlement en est immédiatement informé et un projet de loi de finances portant ratification de ces crédits est déposé dès l’ouverture de la plus prochaine session du Parlement.

Sous réserve des dispositions concernant les autorisations d’engagement, les crédits ouverts et les plafonds des autorisations d’emplois, fixés au titre d’une année, ne créent aucun droit, au titre des années suivantes.

Les autorisations d’engagement, au sens de l’article 17 de la présente loi organique, disponibles sur un programme ou une dotation à la fin de l’année peuvent être reportées sur le même programme ou dotation par décret pris en Conseil des Ministres, majorant à due concurrence les crédits de l’année suivante.

Les crédits de paiement ne peuvent être reportés. Par exception, les crédits de paiement relatifs aux dépenses d’investissement disponibles sur un programme ou une dotation à la fin de l’année peuvent être reportés sur le même programme ou dotation, dans la mesure où les reports de crédits retenus ne dégradent pas l’équilibre budgétaire tel que défini à l’article 44 de la présente loi organique.

Les reports s’effectuent par décret pris en Conseil des Ministres, en majorant des crédits de paiement pour les investissements de l’année suivante, sous réserve de la disponibilité des financements correspondants.

Ce décret qui ne peut être pris qu’après clôture des comptes de l’exercice précédent, est consécutif à un rapport du Ministre chargé des Finances. Ce rapport évalue et justifie les ressources permettant de couvrir le financement des reports, sans dégradation du solde du budget autorisé de l’année en cours.

Des crédits budgétaires peuvent être annulés par arrêté du Ministre chargé des Finances, après information de l’ordonnateur principal concerné, lorsqu’ils sont devenus sans objet ou dans le cadre de la mise en œuvre du pouvoir de régulation budgétaire défini à l’article 66 de la présenté loi organique.

Les décrets et arrêtés relatifs aux mouvements de crédits, prévus aux articles 20 et 24 de la présente loi organique, sont transmis, dès leur signature, au Parlement et à la Cour des Comptes.

Ces mouvements sont soumis à la ratification du Parlement dans la plus prochaine loi de finances rectificative ou dans la loi de Règlement de l’exercice concerné.

Les ressources de trésorerie de l’Etat comprennent :

• les produits provenant de la cession des actifs ;
• les produits des emprunts à court, moyen et long termes ;
• les dépôts sur les comptes des correspondants ;
• les remboursements de prêts et avances.

Ces ressources de trésorerie sont évaluées et, s’agissant des emprunts à moyen et long termes, autorisées par une loi de finances.

La variation nette de l’encours des emprunts à moyen et long termes qui peuvent être émis est plafonnée annuellement par une loi des finances.

Sauf disposition expresse d’une loi de finances, les titres d’emprunts publics émis par l’Etat sont libellés en monnaie nationale ; ils ne peuvent prévoir d’exonération fiscale et ne peuvent être utilisés comme moyen de paiement d’une dépense publique.

Les charges de trésorerie de l’Etat comprennent :

• le remboursement des produits des emprunts à court, moyen et long termes ;
• les retraits sur les comptes des correspondants ;
• les prêts et avances.

Ces charges de trésorerie sont évaluées par une loi de finances.

Les remboursements d’emprunts sont exécutés conformément au contrat d’émission.

Les opérations de dépôt sont faites dans les conditions prévues par les règles de comptabilité publique.

Sauf dérogation accordée par décret pris en Conseil des Ministres, les organismes publics, autres que l’Etat, sont tenus de déposer toutes leurs disponibilités au Trésor public.

Le Trésor public est tenu d’assurer la liquidité de ces dépôts dans les conditions définies au moment du dépôt.

Les prévisions de ressources et de charges de l’Etat doivent être sincères.

Elles doivent être effectuées avec réalisme et prudence, compte tenu des informations disponibles au moment où le projet de loi de finances est établi.

Sous réserve des dispositions concernant les budgets annexes et les Comptes spéciaux du Trésor, les recettes et les dépenses budgétaires de l’Etat sont retracées, sous forme de recettes et de dépenses, dans le Budget général.

Il est fait recette du montant intégral des produits, sans contraction entre les recettes et les dépenses.

L’ensemble des recettes assurant l’exécution de l’ensemble des dépenses, toutes les dépenses et toutes les recettes sont imputées au Budget général.

Par dérogation aux dispositions de l’article 31 de la présente loi organique, des procédures particulières peuvent permettre d’assurer une affectation au sein du Budget général.

Ces procédures sont la procédure du fonds de concours et la procédure de rétablissement de crédits.

Les fonds de concours sont constitués par :

• des contributions volontaires versées par des personnes morales ou physiques et notamment, par les bailleurs de fonds, pour concourir avec ceux de l’Etat à des dépenses d’intérêt public ;
• des legs et des donations attribués à l’Etat.

Les fonds de concours sont portés en recettes au Budget général et un crédit supplémentaire de même montant est ouvert sur le programme concerné par arrêté du Ministre chargé des Finances. L’emploi des fonds de concours doit être conforme à l’intention de la partie versante ou du donateur.

Les rétablissements de crédits sont constitués par :

• les recettes provenant de la restitution au Trésor public de sommes payées indûment ou à titre provisoire sur crédits budgétaires ;
• les recettes provenant de cessions ayant donné lieu à un paiement sur crédits budgétaires.

Les opérations financières des services de l’Etat que la loi n’a pas dotés de la personnalité morale et dont l’activité tend essentiellement à produire des biens ou à rendre des services donnant lieu au paiement de prix, peuvent faire l’objet de budgets annexes.

La création d’un budget annexe et sa suppression ainsi que l’affectation d’une recette à celui-ci sont décidées par une loi de finances.

Un budget annexe constitue un programme au sens de l’article 11 de la présente loi organique.

Toutefois, des budgets annexes visant la même finalité d’intérêt général peuvent être regroupés dans un programme spécifique.

Chaque budget annexe est rattaché à un ministère.

Les budgets annexes comprennent, d’une part, les recettes et les dépenses d’exploitation, d’autre part, les dépenses d’investissement et les recettes spéciales affectées à ces dépenses.

Les opérations des budgets annexes s’exécutent comme les opérations du Budget général. Les dépenses d’exploitation suivent les mêmes règles que les dépenses ordinaires, tandis que les dépenses d’investissement suivent les mêmes règles que les dépenses en capital.

Les emplois des agents publics rémunérés sur chaque budget annexe sont plafonnés par une loi de finances.

Toutefois, les crédits limitatifs se rapportant aux dépenses d’exploitation et d’investissement peuvent être majorés, non seulement dans les conditions prévues à l’article 14 de la présente loi organique, mais également par arrêté du Ministre chargé des Finances, s’il est établi que l’équilibre financier du budget annexe, tel qu’il est prévu par la dernière loi de finances, n’est pas modifié et qu’il n’en résulte aucune charge supplémentaire pour les années suivantes.

Des Comptes spéciaux du Trésor peuvent être ouverts par une loi de finances pour retracer des opérations effectuées par les services de l’Etat.

Les Comptes spéciaux du Trésor peuvent être traités comme des programmes.

Les Comptes spéciaux du Trésor comprennent les catégories suivantes :

• les comptes d’affectation spéciale ;
• les comptes de commerce ;
• les comptes de règlement avec les gouvernements ou autres organismes étrangers ;
• les comptes de prêts ;
• les comptes d’avances ;
• les comptes de garanties et d’avals.

A l’exception des comptes de commerce et de règlement avec les gouvernements ou autres organismes étrangers, les Comptes spéciaux du Trésor ne peuvent être à découvert.

Sous réserve des règles particulières énoncées aux articles 37 à 42 de la présente loi organique, les opérations des Comptes spéciaux du Trésor sont prévues, autorisées et exécutées dans les mêmes conditions que les opérations du Budget général.

Sauf dérogations prévues par une loi de finances, il est interdit d’imputer directement à un Compte spécial du Trésor des dépenses résultant du paiement des traitements ou indemnités à des agents de l’Etat ou d’autres organismes publics.

Sauf dispositions contraires prévues par une loi de finances, le solde de chaque Compte spécial du Trésor est reporté de droit sur l’exercice suivant.

Les comptes d’affectation spéciale retracent des opérations qui sont financées au moyen de recettes particulières.

Une subvention du Budget général de l’Etat ne peut compléter les recettes d’un Compte spécial que si elle est au plus égale à 10 % du total des prévisions de dépenses.

Le total des dépenses engagées ou ordonnancées au titre d’un compte d’affectation spéciale ne peut excéder le total des recettes du même compte.

Si, en cours d’année, les recettes d’un compte d’affectation spéciale apparaissent supérieures aux évaluations, les crédits peuvent être majorés par arrêté du Ministre chargé des Finances dans la limite de cet excédent de recettes.

Chaque compte d’affectation spéciale constitue un programme au sens des articles 11 et 12 de la présente loi organique.

Les comptes de commerce retracent des opérations à caractère industriel ou commercial effectuées à titre accessoire par des services publics de l’Etat.

Les prévisions de dépenses concernant ces comptes ont un caractère évaluatif ; seul le découvert fixé annuellement pour chacun d’eux a un caractère limitatif.

Sauf dérogations expresses prévues par une loi de finances, il est interdit d’exécuter, au titre de comptes de commerce, des opérations d’investissement financier, de prêts ou d’avances, ainsi que des opérations d’emprunts.

Les résultats annuels sont établis pour chaque compte selon les règles du plan comptable général de l’Etat.

Les comptes de règlement avec les gouvernements ou autres organismes étrangers retracent des opérations faites en application d’accords internationaux approuvés par la loi.

Les prévisions de recettes et de dépenses sur ces comptes ont un caractère évaluatif ; seul le découvert fixé annuellement pour chacun d’eux a un caractère limitatif.

Les comptes d’avances décrivent les avances que le Ministre chargé des Finances est autorisé à consentir dans la limite des crédits ouverts à cet effet.

Un compte d’avances distinct doit être ouvert pour chaque débiteur ou catégorie de débiteur.

Les avances du Trésor sont productives d’intérêt à un taux qui ne peut être inférieur au taux moyen des bons du Trésor.

Sauf dispositions spéciales contenues dans une loi de finances, leur durée ne peut excéder un an, renouvelable une fois. Toute avance non remboursée à l’expiration du délai fixé doit faire l’objet :

• soit d’une décision de recouvrement immédiat ou, à défaut de recouvrement, de poursuites effectives engagées dans un délai de trois mois ;
• soit d’une autorisation de consolidation sous forme de prêts du Trésor assortis d’un transfert à un compte de prêts ;
• soit de la constatation d’une perte par un transfert immédiat, du même montant, du Budget général au compte spécial.

La variation nette de l’encourt des avances qui peuvent être accordées par l’Etat sur chaque compte d’avances est plafonnée annuellement par une loi de finances.

A l’exception du produit du remboursement des avances préalablement consenties, tout abondement en crédits d’un compte d’avances constitue une dépense budgétaire.

L’ensemble des comptes d’avances constitue un programme au sens des articles 11 et 12 de la présente loi organique.

Les comptes de prêts retracent les prêts d’une durée supérieure à deux ans, mais égale ou inférieure à dix ans, consentis par l’Etat dans la limite des crédits ouverts à cet effet, soit à titre d’opérations nouvelles, soit à titre de consolidation.

Les prêts consentis sont productifs d’intérêts à un taux qui ne peut être inférieur au taux moyen des bons du Trésor.

Tout prêt non remboursé à l’échéance doit faire l’objet :

• soit d’une décision de recouvrement immédiat ou, à défaut, de poursuites effectives engagées dans un délai de trois mois ;
• soit de la constatation d’une perte par un versement immédiat, du même montant, du Budget général au compte spécial.

La variation nette de l’encours des prêts qui peuvent être accordés par l’Etat sur chaque compte de prêts est plafonnée annuellement par une loi de finances.

A l’exception du remboursement des prêts préalablement consentis, tout abondement en crédits d’un compte de prêts constitue une dépense budgétaire.

L’ensemble des comptes de prêts constitue un programme au sens des articles 11 et 12 de la présente loi organique.

Les comptes de garanties et d’avals retracent les engagements de l’Etat résultant des garanties financières accordées par lui à une personne physique ou morale, notamment les garanties octroyées par l’Etat pour les contrats de partenariats publics-privés visés à l’article 17 de la présente loi organique.

La dotation portant les crédits destinés à couvrir les défauts de remboursements ou appels en garanties intervenus sur les comptes d’avances, de prêts, d’avals et de garanties, visée à l’article 40 de la présente loi organique, est provisionnée au minimum à hauteur de 10 % des échéances annuelles dues par les bénéficiaires des garanties et avals de l’Etat.

La variation nette de l’encours des garanties et avals qui peuvent être accordés par l’Etat sur chaque compte de garanties et d’avals est plafonnée annuellement par une loi de finances.

Les garanties et les avals sont donnés par décrets pris en Conseil des Ministres.

Les conditions d’octroi des garanties doivent respecter les dispositions du Règlement portant cadre de référence de la politique d’endettement public et de gestion de la dette publique dans les Etats membres de l’UEMOA.

L’ensemble des comptes de garanties et d’avals constitue un programme au sens des articles 11 et 12 de la présente loi organique.