Loi n° 78-011 du 19 janvier 1978 portant loi organique relative aux lois de finances

Les lois de finances déterminent la nature et le moment des charges et des ressources de l’Etat ainsi que l’équilibre financier qui en résulte dans le cadre de la politique générale définie par le gouvernement.

Elles contiennent notamment les dispositions relatives à l’assiette, aux taux et aux modalités de recouvrement des impositions de toute nature perçues pour le compte de l’Etat ainsi qu’aux emprunts contractés, aux avals accordés, et aux conventions financières passées par l’Etat.

Lorsque les dispositions d’ordre législatif ou réglementaire doivent entraîner, soit des charges nouvelles, soit des réductions de ressources, aucune loi, aucun décret ne peuvent être mis en application si ces charges n’ont été prévues, évaluées et autorisées dans les conditions prévues par la présente loi organique et tant qu’Il n’a pas été dégagé, pour un montant équivalent, soit des ressources nouvelles, soit des économies entraînant la suppression ou la réduction d’une dépense antérieurement autorisée.

Les créations et transformations d’emplois ne peuvent résulter que des dispositions prévues par une loi des finances. Toutefois, peuvent être autorisées par décret les transformations d’emplois qui ne sont pas de nature à provoquer un dépassement des crédits préalablement ouverts.

Les lois de finances contiennent également des dispositions autorisant la perception des impôts affectés aux collectivités territoriales et aux organismes publics.

Elles ne peuvent contenir que des dispositions conformes à leur objet.

Ont le caractère de lois de finances :

• la loi de finances de l’année et les rectificatives ;
• la loi de règlement.

La loi de finances de l’année prévoit et autorise, pour chaque année civile, l’ensemble des ressources et des charges de l’Etat.

Seules les dispositions relatives à l’approbation de conventions financières aux garanties et avals accordés par l’Etat, à la gestion de la dette publique ainsi que la dette viagère, aux autorisations d’engagements par anticipation ou aux autorisations de programme peuvent comporter des charges financières pour les années ultérieures.

Seules les lois dites rectificatives peuvent, en cours d’année, modifier les dispositions de la loi de finances de l’année.

La loi de règlement constate les résultats financiers de chaque année civile et approuve les différences entre les résultats et les prévisions de la loi de finances de l’année, complétée, le cas échéant, par les lois rectificatives.

Les ressources et les charges de l’Etat sont prévues et évaluées par la loi de finances sur la base du projet présenté par le gouvernement.

L’autorisation de percevoir les impôts, droits et taxes affectés à l’Etat est donnée pour une année budgétaire ; elle ne peut résulter que d’une loi de finances ou d’une loi de finances rectificative.

La rémunération des services rendus par l’Etat ainsi que les redevances ne peuvent être établies et perçues que si elles sont instituées par décret sur le rapport du Ministre intéressé.

Les conventions de financement, les garanties et avals accordés par l’Etat sont signées par le Ministre de l’économie et des finances.

Lorsque ces conventions, garanties et avals sont liés à la réalisation d’investissements publics, les documents qui les décrivent doivent faire expressément référence aux textes législatifs et réglementaires en vigueur relatifs aux investissements publics. D’une manière générale, tout accord, convention ou acte engageant l’Etat et comportant des dispositions financières doit, préalablement à sa signature faire l’objet d’un avis du Ministre de l’économie et des finances.

Les ressources de l’Etat comprennent :

• 1° les recettes fiscales et non fiscales ;
• 2° les recettes en capital ;
• 3° les aides (dons et subventions) ;
• 4° les emprunts ;
• 5° les remboursements des prêts, avances et participations.

Les charges de l’Etat comprennent :

• 1° les charges de la dette publique ;
• 2° les dépenses de fonctionnement ;
• 3° les dépenses en capital ou d’investissement ;
• 4° les prêts, avances, participations.

Les charges de la dette publique se composent des intérêts et frais résultant des engagements financiers de l’Etat ou garantis par l’Etat.

Les dépenses de fonctionnement comprennent :

• les dotations des pouvoirs publics ;
• les dépenses de personnel et de matériel applicables au fonctionnement des services ;
• les dépenses d’entretien du patrimoine ;
• les transferts autres que ceux qui font l’objet de dépenses en capital.

Les dépenses en capital comprennent :

• l’amortissement du capital de la dette ;
• les investissements exécutés par l’Etat ;
• les transferts affectés à des investissements.

Les prêts, avances et participations de l’Etat comprennent :

• les avances à court terme ;
• les prêts à moyen et long terme ;
• les participations.

Des lois programmes peuvent définir dans le cadre des plans de développement des objectifs à terme à caractère économique et social. Les lois programmes ne peuvent donner lieu à des engagements de l’Etat que dans les limites déterminées par les autorisations de programmes contenues dans les lois de finances.

Les autorisations de programmes constituent la limite supérieure des dépenses en capital dont l’engagement est autorisé pour la réalisation des investissements prévus par la loi. Elles peuvent être révisées pour tenir compte, soit des modifications techniques, soit des variations de prix. Les dépenses prévues sur autorisation de programme ne peuvent faire l’objet d’ordonnancement si elles ne sont pas assorties de crédits de paiement correspondants.

Les crédits de paiement sur opérations en capital constituent la limite supérieure des dépenses pouvant être ordonnancées ou payées pendant l’année budgétaire pour la couverture des engagements contractés dans le cadre des autorisations de programmes correspondantes. Les autorisations de programmes qui n’ont pas donné lieu à un commencement d’exécution tombent en annulation au bout d’une période de deux ans. Elles peuvent cependant être rétablies par décret dans un délai de six mois à compter de leur annulation.

Les projets et programmes de développement individualisés, les dépenses d’assistance ou d’entretien à spécifier à la suite de la suppression des comptes d’affectation spéciale, s’Ils ne représentent pas des dépenses en capital, sont à retracer en fonction de leur importance et de la diversité des dépenses, dans un chapitre, article ou paragraphe ouvert au titre du ministère gestionnaire.

Toute opération d’aval ou de garantie de l’Etat pour des engagements financiers pour une personne physique ou morale doit être autorisée par une loi des finances.

A titre de garantie Il est ouvert à un article de la dette publique une dotation égale à 5 % du montant des échéances annuelles correspondant aux engagements avalisés ou garantis par l’Etat. Cette dotation est reportée d’année en année.

Si, par suite de la défaillance d’un bénéficiaire, la garantie de l’Etat doit jouer, l’article est débité suivant le cas du montant total ou partiel de l’échéance impayée. Les remboursements effectués ultérieurement à l’état par les bénéficiaires sont à porter en recettes au budget.

A titre de provision complémentaire, les bénéficiaires de la garantie et de l’aval de l’Etat sont tenus de constituer auprès de la caisse des dépôts et consignation un dépôt égal à 10 % du montant de leurs échéances annuelles garanties et non encore acquittées. Les conditions de constitution et de remboursement de ces dépôts seront fixées par arrêté du Ministre des finances.

Le budget est constitué par l’ensemble des comptes qui décrivent pour une année financière toutes les ressources et les charges de l’Etat.

Il est fait recette du montant intégral des produits sans soustraction entre les recettes et les dépenses.

L’ensemble des recettes assure l’exécution de l’ensemble des dépenses. Toutefois, par dérogation établie par une loi des finances, certaines recettes peuvent être directement affectées à certaines dépenses. Ces affectations prennent la forme de budgets annexes, de comptes spéciaux du trésor ou de procédures comptables particulières au sein du budget général ou d’un budget annexe.

Les recettes et les dépenses de l’Etat s’exécutent suivant le principe de la gestion.

Les recettes sont prises en compte au titre de la gestion au cours de laquelle elles sont encaissées par un comptable public.

Les dépenses sont prises en compte au titre de la gestion au cours de laquelle les ordonnances ou les mandats sont visés par les comptables assignataires. Elles doivent être réglées sur les crédits quelle que soit la date de la créance.

[NB - L’ordonnance n° 27 du 31 décembre 1978 suspend les dispositions de cet article]

Font l’objet de budgets annexes au budget de l’Etat :

• 1° les opérations des services et établissements publics à caractère administratif dotés de la personnalité morale ;
• 2° les opérations des services et établissements publics à caractère industriel et commercial dotés de la personnalité morale lorsque plus de la moitié de leurs ressources de fonctionnement proviennent du budget de l’Etat.

Chaque budget annexe comprend d’une part, les dépenses de fonctionnement, les dépenses d’investissement et l’amortissement de sa dette, d’autre part, les recettes propres, les transferts du budget général, les dons et les ressources d’emprunt.

Les opérations des budgets annexes sont prévues et exécutées selon les règles particulières à chaque organisme fixées par les textes qui organisent sa gestion ou par les lois de finances, à défaut comme des opérations du budget général. Toute modification affectant les budgets annexes tels que présentés dans la loi de finances feront l’objet d’une ratification par la plus proche loi de finances.

La procédure de fonds de concours et la procédure de rétablissement de crédits permettent d’assurer une affectation de dépenses au sein du budget général ou d’un budget annexe.

La procédure de fonds de concours obéit aux règles des dons, aides, subventions et prêts affectés prévus à l’article 28 ci-après.

Peuvent donner lieu à rétablissement de crédits, par arrêté du Ministre des finances :

• a) les recettes provenant de la restitution au trésor de sommes payées indûment ou à titre provisoire sur crédits budgétaires ;
• b) les recettes provenant de cession ayant donné lieu à paiement sur crédits budgétaires.

Les comptes spéciaux du trésor sont destinés à retracer les dépenses de l’Etat à caractère temporaire, ainsi que les opérations à caractère définitif financées au moyen de ressources particulières.

L’affectation à un compte spécial est de droit pour les opérations à caractère temporaire.

La création ou la suppression des comptes spéciaux du trésor sont décidées par une loi des finances.

En cas d’urgence, la création de comptes spéciaux peut intervenir par décret. L’approbation de cette création est soumise à l’assemblée nationale à la plus proche session parlementaire.

Les comptes spéciaux comprennent les catégories suivantes :

• 1° Comptes d’avances ;
• 2° Comptes de prêts ;
• 3° Comptes de participation ;
• 4° Comptes d’affectations spéciales.

Les opérations des comptes spéciaux du trésor sont prévues, autorisées et exécutées dans les mêmes conditions que les opérations du budget général.

Il est interdit d’imputer à un compte d’avances les dépenses résultant du paiement de traitements, avances ou indemnités à des agents de l’état ou à des agents des collectivités, établissements publics ou entreprises publiques.

Le solde de chaque compte spécial est reporté d’année en année, sauf dispositions contraires prévues par une loi de finances ou consolidation des avances en prêts et transformation des prêts en participations dans les conditions fixées à l’article 20 ci-après.

Les comptes d’avance décrivent les avances que le Ministre des finances est autorisé à consentir dans la limite des crédits ouverts à cet effet.

Des avances peuvent être consenties aux collectivités territoriales, établissements publics, sociétés d’économie mixte, ainsi qu’aux fonctionnaires et agents de l’état. Un compte d’avance distinct doit être ouvert pour chaque débiteur ou catégorie de débiteurs.

La durée des avances ne peut excéder un an ou deux ans en cas de renouvellement dûment autorisé à l’expiration de la première année. La décision du Ministre des finances accordant le renouvellement de l’avance fixe pour la deuxième année le montant de l’intérêt exigible qui ne peut être inférieur à 2 %.

Les remboursements d’avance sont pris en recettes au compte d’avance intéressé. Les intérêts perçus sont portés en recettes budgétaires non fiscales.

Les comptes d’affectation spéciale retracent les opérations qui, par suite d’une disposition d’une loi de finances, sont financées au moyen de ressources particulières.

Ne peuvent faire l’objet de comptes d’affectation spéciale que les opérations financées en tout ou partie par des dons ou prêts reçus au titre de l’aide extérieure.

Les comptes de prêts retracent les prêts d’une durée supérieure à deux ans consentis par l’Etat dans la limite des crédits ouverts à cet effet, soit à titre d’opérations nouvelles, soit à titre de consolidation.

Sauf dérogation accordée par le Ministre des finances, les prêts ne peuvent être consentis qu’aux collectivités territoriales, établissements publics, société d’économie mixte, fonctionnaires et agents de l’Etat.

Les prêts sont productifs d’intérêts au taux minimum de 3,5 %. Ce taux ne peut excéder le taux de réescompte de la banque centrale.

Le montant de l’amortissement en capital des prêts de l’Etat est pris en recettes au compte du prêt intéressé. Les intérêts perçus sur les prêts sont portés en recettes budgétaires non fiscales.

Tout solde débiteur des comptes d’avances et de prêts non remboursés à l’expiration de la dernière échéance doit faire l’objet :

• soit d’une décision de recouvrement immédiat ou, à défaut de recouvrement, de poursuites effectives engagées dans un délai de trois mois ;
• soit d’une consolidation, par arrêté du Ministre des finances, comportant transformation de l’avance en prêt, assortie de son transfert à un compte de prêt ;
• soit d’une transformation par décret du prêt en participation ;
• soit d’une transformation par une loi de finances du prêt en subvention imputée aux résultats de l’année dans les conditions prévues à l’article 25 ci-après.

Les comptes de participations retracent les participations financières, affectations ou dotations en capital des entreprises, sociétés, organismes internationaux ou étrangers, lorsqu’elles se traduisent pour l’Etat par un droit sur le capital ou l’actif net de l’entreprise, de la société ou de l’organisme concernés.

Les remboursements, ventes, cessions de participations sont pris en recettes au compte de participation intéressé.

Les intérêts et dividendes reçus sont enregistrés au budget général en recettes non fiscales.

Le projet de loi de finances de l’année comprend deux parties :

Dans la première partie le projet de loi :

• définit les conditions générales de l’équilibre financier et en détermine les voies et moyens
• prévoit et autorise la perception des impôts, droits et taxes dont le produit est affecté à l’état ;
• fixe les masses des grandes catégories de dépenses ;
• arrête dans un tableau synthétique les données générales de l’équilibre financier ;
• autorise le gouvernement à recourir aux moyens de financement du découvert du trésor ;
• arrête la liste des emprunts nouveaux que le gouvernement est autorisé à souscrire pour la réalisation des investissements de l’état et des budgets annexes ;
• fixe le montant maximal des garanties et avals qui pourront être accordés par l’état au cours de l’exercice et en arrête la liste ;
• autorise enfin la perception des impôts et taxes affectés aux collectivités territoriales et aux établissements publics.

Cette partie comporte toute autre disposition conforme à l’article 1er de la présente loi.

Dans la seconde partie, le projet de loi de finances arrête les recettes et les dépenses du budget général par titres, chapitres et articles, et des budgets annexes par nature de recettes et de dépenses.

Il autorise les opérations des comptes spéciaux du trésor par nature et par catégorie de ces comptes. Il regroupe les autorisations de programmes assorties de leur échéancier.

Le projet de loi de finances de l’année est accompagné d’un rapport économique et financier et d’annexes explicatives.

Le rapport économique et financier basé sur la comptabilité économique nationale doit comporter :

• a) Les résultats économiques essentiels de l’année écoulée et l’évolution enregistrée dans l’année en cours ;
• b) Les derniers résultats financiers connus en ce qui concerne l’état, les collectivités territoriales, la sécurité sociale, les établissements publics à caractère administratif, et d’une manière générale tout établissement faisant l’objet d’un budget annexe ;
• c) La situation de la dette publique et la dette garantie et avalisée par l’Etat ;
• d) La synthèse de l’exécution du programme d’investissement public pour l’exercice écoulé ;
• e) Les perspectives de l’année budgétaire, le programme d’action du gouvernement et les moyens prévus pour y faire face.

Les annexes explicatives doivent comporter notamment :

• 1° le tableau de l’effectif budgétaire ;
• 2° la classification fonctionnelle des dépenses ;
• 3° la classification économique des dépenses ;
• 4° le tableau des crédits pouvant être reportés ;
• 5° le programme annuel d’investissements publics comprenant d’une part le budget consolidé d’investissement et d’autre part les investissements des établissements publics ne faisant pas l’objet de budgets annexes ;
• 6° le compte consolidé des opérations de l’Etat.

Les lois de finances rectificatives sont présentées, pour la partie qu’elles modifient, dans les mêmes formes que les lois de finances de l’année.

La loi de règlement arrête le montant définitif des recettes encaissées et des dépenses ordonnées au cours de la gestion considérée.

Elle établit le compte de résultats de l’année qui comprend :

• a) le déficit ou l’excédent du budget général et des budgets annexes auquel s’ajoutent les dépenses à caractère définitif des comptes spéciaux ;
• b) la variation nette du solde des comptes spéciaux du trésor ;
• c) les résultats des opérations de trésorerie dans les conditions prévues par la réglementation de la comptabilité publique.

La loi de règlement autorise enfin le transfert du résultat de l’année au compte permanent des résultats.

Le projet de loi de règlement est déposé à l’assemblée nationale avant la fin de l’année qui suit celle de l’exécution du budget.

Présenté dans les mêmes formes que le budget, Il est accompagné :

• 1° d’annexes explicatives faisant connaître notamment l’origine des excédents et déficits éventuels ;
• 2° de la déclaration générale de conformité entre les comptes individuels des comptables et la comptabilité de l’ordonnateur établie par la cour suprême et accompagnée, éventuellement, d’un rapport critique sur la gestion.

Les crédits ouverts par les lois de finances aux différents ministères sont classés et spécialisées par chapitre et articles selon leur nature ou destination.

Les articles comportent à titre de répartition un développement par paragraphe. Il peut être ouvert à certains chapitres et au titre des dépenses communes un article comportant des crédits globaux destinés à faire face aux dépenses d’urgence, imprévues omises ou à repartir.

L’application de ces crédits aux chapitres et articles qu’Ils concernent est réalisée par arrêté du Ministre des finances.

Des transferts et des virements de crédits peuvent modifier en cours d’année la répartition des dotations entre chapitres et articles.

Les transferts modifient la détermination du service responsable de l’exécution de la dépense sans modifier la nature de cette dernière.

Les virements conduisent à modifier la nature de la dépense.

Transferts et virements sont autorisés dans les conditions suivantes :

• de chapitre à chapitre ou d’article de personnel à article de matériel : par l’assemblée nationale dans une loi de finances rectificative ;
• d’article à article à l’intérieur du même chapitre par arrêté du Ministre des finances.

La répartition des crédits entre paragraphes d’un même article peut être modifiée sur la demande motivée du Ministre intéressé après accord du Ministre des finances et en ce qui concerne l’assemblée nationale par arrêté de son président.

Les dons, aides, subventions et prêts encaissés en cours de gestion et non prévus à la loi de finances sont portés en recettes, par décret, au budget général ou aux budgets annexes, ou à un compte d’affectation spéciale.

Dans le cas d’une affectation demandée par la partie versante ou décidée par le gouvernement, le décret ouvre les crédits nouveaux ou additionnels aux dotations initiales de la loi de finances. L’emploi des fonds doit être conforme à l’affectation prévue.

L’approbation de l’ouverture de ces crédits est demandée à l’assemblée nationale à la plus proche session parlementaire.

Par dérogation aux dispositions de l’article 1er ci-dessus des crédits d’avances peuvent être ouverts par décret en cas d’urgence ou de calamité publique. L’ouverture de ces crédits d’avances doit faire l’objet d’approbation à la plus proche session parlementaire.

Les crédits disponibles sur dépenses d’investissement sont reportés par arrêté du Ministre des finances ouvrant une dotation de même montant en sus des dotations de l’année suivante.

Les crédits disponibles sur dépenses prévues à l’article 8 ci-dessus peuvent faire l’objet d’un report par arrêté du Ministre des finances.

Ce report est de droit pour les programmes financés sur aides extérieures affectées.

Avant intervention du report, les dépenses se rapportant à la continuation des opérations en voie d’exécution au premier jour de l’année budgétaire peuvent être engagées et ordonnancées dans la limite des crédits disponibles.

Les crédits reportés et non utilisés pendant deux gestions consécutives peuvent faire l’objet d’une annulation.

Des décrets pourvoiront en tant que de besoin à l’exécution de la présente loi .Ils prendront toutes dispositions de nature à assurer la bonne gestion des finances publiques et réglementeront la comptabilité publique.

Ils régleront la présentation comptable du budget général, des budgets annexes et des comptes spéciaux notamment la nomenclature des dépenses ordinaires et d’investissements, des prêts, avances et participations ainsi que le plan comptable de l’état.

Les périodes d’exécution du budget de fonctionnement et du budget d’investissement seront fixées par décrets.

[NB - L’ordonnance n° 27 du 31 décembre 1978 suspend les dispositions du 3e paragraphe de cet article]

Sont abrogées toutes dispositions antérieures contraires à la présente loi.

La présente loi sera publiée suivant la procédure d’urgence et exécutée comme loi de l’Etat.