Loi organique n° 2018-039 du 9 octobre 2018 abrogeant et remplaçant la loi n° 78-011 du 19 janvier 1978, portant loi organique relative aux lois de finances

Les lois de finances prévoient et autorisent pour chaque année financière, dans un document unique, l’ensemble des ressources et des charges de l’État, en déterminent la nature, le montant et l’affectation ainsi que l’équilibre budgétaire et financier qui en résulte, dans le cadre de la politique générale définie par le gouvernement.

Elles fixent le montant total des prêts, garanties et avals pouvant être accordés. L’année budgétaire commence le 1er janvier et s’achève le 31 décembre de la même année.

Les lois de finances peuvent en outre comporter toute disposition de nature législative nécessaire à l’application de la présente loi organique.

Ont le caractère de lois de finances :

• la loi de finances de l’année ;
• les lois de finances rectificatives ;
• la loi de règlement.

Le budget de l’État comprend le budget général, les budgets annexes et les comptes spéciaux du trésor.

Lorsque les dispositions d’ordre législatif ou réglementaire doivent entraîner, soit des charges nouvelles, soit des réductions de ressources, aucune loi, aucun décret ne peuvent être mis en application si ces charges n’ont pas été prévues, évaluées et autorisées dans les conditions prévues par la présente loi organique et tant qu’il n’a pas été dégagé, pour un montant équivalent, soit des ressources nouvelles, soit des économies entraînant la suppression ou la réduction de dépenses antérieurement autorisées.

Tout projet de texte entrainant des charges ou pertes de ressources doit être soumis à l’accord préalable du Ministre chargé des finances.

Les ressources et les charges de l’État sont constituées, d’une part, de recettes et de dépenses budgétaires et, d’autre part, de ressources et de charges de financement.

Les recettes budgétaires de l’État sont constituées de :

• les recettes fiscales comprenant les impôts, taxes, droits et autres prélèvements obligatoires de toute nature ;
• les revenus du patrimoine financier ou non-financier de l’État, y compris les dividendes ;
• le produit commercial des ventes de biens et services, des redevances d’occupation ou d’exploitation du domaine public, ainsi que du produit des amendes, pénalités et confiscations ;
• les dons, legs et contributions volontaires ; et
• les produits divers.

Elles sont décomposées, en fonction de leur nature et éventuellement de leur source, dans une nomenclature budgétaire fixée par arrêté du Ministre chargé des Finances.

L’assiette et le taux ou le tarif des impôts, droits, taxes et prélèvements obligatoires de toute nature ne peuvent être déterminés, supprimés ou modifiés que par une loi de finances.

Toute exemption ou dérogation fiscale ne peut être instituée que par une loi de finances qui en détermine l’incidence.

La rémunération des services rendus et des produits cédés par l’État ne peut être établie et perçue que si elle est instituée par un décret sur rapport du Ministre chargé des Finances. Leur produit est prévu et évalué par loi de finances.

Les administrations chargées de la collecte des recettes sont dotées des prérogatives de puissance publique et peuvent, notamment, recourir aux procédures de recouvrement forcé selon des modalités fixées par la loi.

Le produit des impôts, droits, taxes et prélèvements obligatoires de toute nature est attribué à l’État.

Toutefois, une loi de finances peut, par exception, attribuer directement, en tout ou partie, le produit d’un impôt à une collectivité territoriale et peut également lui déléguer la possibilité de fixer le taux et l’assiette de ces impôts dans des limites qu’elle détermine.

Le produit des impôts, droits, taxes et prélèvements obligatoires de toute nature est directement et totalement versé au compte du Trésor public.

Les emprunts contractés par l’État et les dons reçus sont des fonds publics soumis aux principes et règles définis par la présente loi organique, quels qu’en soient l’origine, l’objet et la nature.

Les dépenses budgétaires de l’État sont constituées des catégories de dépenses intitulées parties suivantes :

• dépenses de personnel ;
• dépenses d’acquisition de biens et services ;
• charges financières de la dette et de la trésorerie ;
• subventions et transferts courants ;
• dépenses d’investissement ;
• subventions et transferts en capital ;
• autres dépenses.

Les dotations en capital ou prises de participations financières dans des entreprises nationales ou organismes internationaux, lorsqu’elles se traduisent pour l’État par un droit sur le capital ou l’actif net de l’entreprise ou de l’organisme international, sont des dépenses en capital autorisées par la loi de finances.

Ces participations sont gérées par le Ministre chargé des finances dans un compte de participation.

Le crédit budgétaire correspond au montant de dépenses alloué par une loi de finances à une administration ou programme soumis au régime de la présente loi organique et autorisé à l’engager pour un objet déterminé, au cours d’un exercice budgétaire.

Les créations et transformations d’emplois ne peuvent résulter que des dispositions prévues par une loi des finances. Les plafonds d’autorisation des emplois rémunérés par l’État et leurs crédits budgétaires sont limitatifs. Toutefois, peuvent être autorisées par décret les transformations d’emplois qui ne sont pas de nature à provoquer un dépassement des crédits budgétaires préalablement ouverts.

Les crédits budgétaires relatifs aux dépenses d’investissement comprennent les crédits d’engagement et les crédits de paiement.

Les crédits d’engagement constituent la limite supérieure des dépenses pouvant être engagées. Pour chaque opération d’investissement, le crédit d’engagement couvre une tranche constituant une unité individualisée formant un ensemble cohérent et de nature à être mise en service sans adjonction.

Les crédits de paiement constituent la limite supérieure des dépenses pouvant être payées pendant l’année pour couvrir les engagements antérieurs contractés dans le cadre des crédits d’engagement.

Le présent article s’applique également aux opérations d’investissement effectuées en partenariat avec une entreprise, ou groupe d’entreprises privée ayant reçu une mission relative au financement de ces opérations ainsi qu’à leur réalisation, leur maintenance, leur exploitation et leur gestion.

Dans la limite de 3 % du total des dépenses du budget général, une réserve budgétaire est prévue au titre de crédits non répartis pour couvrir les dépenses accidentelles et imprévisibles.

La nomenclature de dépenses répartit les crédits budgétaires entre les différentes entités publiques sous la forme de titres, divisés en programmes.

Les crédits budgétaires sont répartis, en fonction de la nature économique et comptable des dépenses.

La nomenclature des dépenses comprend en outre une classification fonctionnelle, géographique et, le cas échéant, toute classification.

Ces classifications sont fixées par arrêté du Ministre chargé des Finances dans une nomenclature budgétaire, conforme aux standards internationaux.

Les crédits budgétaires sont spécialisés par programmes et par parties budgétaires.

Les opérations de financement comprennent les ressources et les charges de financement.

Elles sont évaluées et autorisées par la loi de finances. Les ressources de financement doivent être égales aux charges de financement.

Les ressources de financement comprennent :

• l’excédent budgétaire ;
• le produit des cessions d’actifs ;
• les emprunts à court, moyen et long termes ;
• les dépôts sur les comptes des correspondants du Trésor public ; et
• les remboursements de prêts et avances accordés par l’État.

Les charges de financement comprennent :

• le déficit budgétaire ;
• le remboursement des emprunts à court, moyen et long terme ;
• les retraits sur les comptes des correspondants du Trésor public ; et
• les prêts et avances accordés par l’État.

Le plafond des opérations d’aval ou de garantie de l’État pour des engagements financiers au profit des établissements publics industriels ou commerciaux, des entreprises publiques ou toute personne morale de droit public doit être fixé par une loi des finances.

Ces garanties et avals sont accordés par décret pris en conseil des Ministres sur rapport du Ministre chargé des finances.

Ils sont retracés dans un compte de garantie et un compte distinct doit être ouvert pour chaque bénéficiaire ou catégorie de bénéficiaires. Ces garanties donnent lieu à rémunération inscrite en recette du budget général de l’État.

Une provision de crédits d’un montant minimum équivalent au dixième des garanties susceptibles d’être appelées au cours de l’année est inscrite dans la loi de finances.

Lorsque la garantie est appelée, le montant correspondant à l’appel de garantie doit être engagé sur l’inscription budgétaire ouverte à cet effet.

L’État est tenu de se retourner contre le débiteur défaillant et d’effectuer les diligences prévues par la convention de garantie ou d’aval pour obtenir le remboursement des fonds payés.

A titre de provision complémentaire, les bénéficiaires de la garantie et de l’aval de l’Etat sont tenus de constituer un dépôt déterminé en fonction de l’évaluation du risque et du montant de leurs échéances annuelles garanties et non encore acquittées. Le montant de ce dépôt est fixé par le décret instituant la garantie.

Un programme est un ensemble cohérent d’actions représentatif d’une politique publique définie dans une perspective de moyen terme et relevant d’un même ministère ou d’une même institution. Il peut regrouper, tout ou partie des crédits d’une direction, d’un service, d’un ensemble de directions ou de services d’un même ministère.

Il peut être institué des programmes dit de support qui supportent certaines charges transversales pour la réalisation de plusieurs programmes.

Aux programmes sont associés des objectifs, arrêtés en fonction de finalités d’intérêt général, des résultats attendus mesurés à travers des indicateurs et présentés dans le projet annuel de performance élaboré par le ministère ou l’institution concerné. Les programmes sont décrits dans un document annexé aux lois de finances. Ils sont placés sous l’autorité de responsables nommés conformément à la réglementation en vigueur.

Les crédits budgétaires prévus pour des dépenses auxquelles ne peuvent être assignés des objectifs de politiques publiques et des indicateurs de performance sont alloués sous forme de dotations budgétaires.

Font l’objet de dotations budgétaires :

• 1° les crédits de chacune des institutions auxquelles ne peuvent être assignés des objectifs de politiques publiques et des indicateurs de performance ;
• 2° les crédits de la réserve budgétaire prévue à l’article 23 de la présente loi organique ;
• 3° les crédits destinés aux charges financières de la dette de l’État, et à la couverture, pour ordre, des appels en garantie et du non remboursement de prêts et avances pour lesquels ne peuvent être associés des objectifs et indicateurs de performance.

Les comptes spéciaux du trésor sont destinés à retracer les dépenses de l’Etat à caractère temporaire, ainsi que les opérations à caractère définitif financées au moyen de ressources particulières.

Les comptes spéciaux sont ouverts et clôturés par une loi de finances. Les catégories de comptes spéciaux sont les suivantes :

• les comptes d’avances ;
• les comptes de prêts ;
• les comptes de participations ;
• les comptes d’affectation spéciale ;
• les budgets d’affectation spéciale ;

L’affectation d’une recette à un compte spécial ne peut résulter que d’une disposition de loi de finances. Il est interdit d’imputer directement aux comptes spéciaux tels que définis dans les articles 33, 34 et 35 de la présente loi organique, des dépenses résultant du paiement de traitements, salaires, indemnités et allocations de toute nature. En cas d’urgence, la création de comptes spéciaux peut intervenir par décret pris en Conseil de Ministres. L’approbation de cette création est soumise à la plus proche session parlementaire.

Les comptes d’avance décrivent les avances que le Ministre chargé des finances est autorisé à consentir dans la limite des crédits ouverts à cet effet.

Des avances peuvent être consenties aux collectivités territoriales, établissements publics, sociétés d’économie mixte, ainsi qu’aux fonctionnaires et agents de l’Etat. Un compte d’avance distinct doit être ouvert pour chaque débiteur ou catégorie de débiteurs.

La durée des avances ne peut excéder un an ou deux ans en cas de renouvellement autorisé par décision du Ministre chargé des Finances à l’expiration de la première année.

La décision du Ministre chargé des finances accordant le renouvellement de l’avance fixe pour la deuxième année le montant de l’intérêt exigible qui ne peut être inférieur au taux de la dernière adjudication des bons du trésor.

Les comptes de prêts retracent les prêts d’une durée supérieure à deux ans consentis par l’Etat dans la limite des crédits ouverts à cet effet, soit à titre d’opérations nouvelles, soit à titre de consolidation.

Sauf dérogation accordée par le Ministre chargé des finances, les prêts ne peuvent être consentis qu’aux collectivités territoriales, établissements publics, sociétés d’économie mixte, fonctionnaires et agents de l’Etat.

Les prêts sont productifs d’une rémunération qui ne peut être inférieure au taux de la dernière adjudication des bons du trésor.

Les comptes de participations retracent les participations financières, affectations ou dotations en capital des entreprises, sociétés, organismes internationaux ou étrangers, lorsqu’elles se traduisent pour l’Etat par un droit sur le capital ou l’actif net de l’entreprise, de la société ou de l’organisme concernés.

Les remboursements, ventes, cessions de participations sont pris en recettes au compte de participation concerné.

Les intérêts et dividendes reçus sont enregistrés au budget général.

Des recettes peuvent être directement affectées à certaines dépenses sous forme de compte d’affectation spéciale, de fonds de concours, budgets d’affectation spéciale ou de procédures comptables particulières ou d’un budget annexe.

Les dons, aides, subventions et emprunts encaissés en cours de gestion et non prévus à la loi des finances sont portés en recettes, par décret, au budget de l’Etat. L’ouverture de ces crédits est soumise à l’approbation du parlement à sa plus proche session.

Les comptes d’affectation spéciale retracent des opérations qui sont financées au moyen de ressources particulières. Ils sont rattachés au budget du ministère concerné. Leurs recettes, leurs dépenses et leurs modalités de gestion sont définies par loi de finances. Ils peuvent être érigés en programmes à part entière au sens de la présente loi organique.

Les contributions à partir du budget général de l’Etat ne peuvent compléter les recettes d’un compte d’affectation spéciale au-delà de 10 % du total des prévisions des dépenses du compte d’affectation spéciale concerné.

En cas de suppression d’un Compte d’affection spéciale, le solde est affecté en recettes du budget général par une loi de finances.

Sous réserve des règles particulières prévues par la présente loi organique, les opérations d’un compte d’affectation spéciale sont prévues, autorisées et exécutées dans les mêmes conditions que celles du budget général.

Les comptes d’affectation spéciale doivent être présentés et exécutés en équilibre. Leurs dépenses ne peuvent être engagées qu’à hauteur des ressources effectivement encaissées. Si, en cours d’année, les recettes effectives sont supérieures aux montants initialement autorisés, des crédits supplémentaires peuvent être ouverts, par arrêté du Ministre chargé des finances, dans la limite de ce supplément de recettes et font l’objet d’une soumission à l’approbation du parlement dans la plus proche loi de finances.

Les crédits disponibles, le cas échéant, en fin d’année sur un compte d’affectation spéciale sont reportés sans limite au même compte d’affectation spéciale au titre de l’exercice suivant par arrêté du Ministre chargé des finances.

Un budget d’affectation spéciale peut être créé pour allouer des fonds provenant d’emprunts ou de dons et des contreparties budgétaires conventionnelles à un programme de développement économique et social.

Les budgets d’affectation spéciale sont créés par loi de finances et rattachés au budget d’un ministère. Leurs recettes, leurs dépenses et leurs modalités de gestion sont définies par loi de finances. Ils peuvent être créés en cours d’année par décret pris en conseil des Ministres et soumis à l’approbation du parlement à sa plus proche session.

Sauf dérogation prévue par une loi de finances et sous réserve des dispositions du présent article, aucun versement au profit du budget général ne peut être effectué à partir d’un budget d’affectation spéciale.

En cas de suppression d’un budget d’affectation spéciale, le solde est affecté en recettes du budget général par loi de finances.

Sous réserve des règles particulières prévues par la présente loi organique, les opérations d’un budget d’affectation spéciale sont prévues, autorisées et exécutées dans les mêmes conditions que celles du budget général.

Les budgets d’affectation spéciale doivent être présentés et exécutés en équilibre. Leurs dépenses ne peuvent être engagées qu’à hauteur des ressources effectivement encaissées.

Les crédits disponibles, le cas échéant, en fin d’année sur un budget d’affectation spéciale sont reportés sans limite sur le même budget d’affectation spéciale au titre de l’exercice suivant par arrêté du Ministre chargé des finances.

Les fonds de concours sont créés par une loi de finances et sont constitués par des contributions volontaires versées par des personnes physiques ou morales pour concourir à des dépenses d’intérêt public. Leur emploi doit être conforme à l’intention de la partie versante et leur solde est reportable en fin d’année.

Dès leur versement effectif, un crédit supplémentaire de même montant est ouvert par arrêté du Ministre chargé des finances.

Peuvent faire l’objet de budgets annexes au budget de l’Etat :

• les services de l’Etat non dotés de la personnalité morale et dont l’activité consiste à produire des biens et services donnant lieu à paiement de rétribution ;
• les entités publiques dotées de l’autonomie administrative et financière.

La création et la suppression d’un budget annexe ainsi que l’affectation d’une recette à un budget annexe ne peuvent résulter que d’une disposition de loi de finances. Chaque budget annexe comprend d’une part, les dépenses de fonctionnement, les dépenses d’investissement et l’amortissement de sa dette, d’autre part, les recettes propres, les transferts du budget général, les dons et les ressources d’emprunt.

Les opérations des budgets annexes sont prévues et exécutées selon les règles particulières à chaque organisme fixées par les textes qui organisent sa gestion ou par les lois de finances et à défaut comme des opérations du budget général. Toute modification affectant les budgets annexes tels que présentés dans la loi des finances fait l’objet d’une ratification par la plus proche loi de finances.

La loi de finances de l’année et les lois de finances rectificatives comprennent deux parties distinctes.

Dans la première partie, les lois de finances :

• 1° approuvent les documents de programmation à moyen terme définis aux articles 46 (nouveau) et 47 de la présente loi organique ;
• 2° comportent les dispositions fiscales ayant un impact sur l’équilibre budgétaire de l’exercice ;
• 3° comportent l’évaluation globale de l’ensemble des recettes budgétaires de l’exercice et autorise la perception des impôts, droits et taxes dont le produit est affecté à l’Etat ;
• 4° fixent les plafonds de dépenses du budget général, des comptes spéciaux du trésor et des budgets annexes ;
• 5° fixent le montant maximal des garanties et avals qui pourront être accordés par l’Etat au cours de l’exercice et en arrête la liste ;
• 6° autorisent la perception des impôts et taxes affectés aux collectivités territoriales ;
• 7° arrêtent le solde budgétaire résultant de la différence entre les recettes et dépenses du budget général ;
• 8° présentent dans un tableau synthétique, les données générales de l’équilibre financier et en déterminent les voies et moyens ;
• 9° évaluent les ressources et charges de financement, y compris celles liées aux prêts et avances ;
• 10° fixent le plafond des emprunts à moyen et long terme de l’État ;
• 11° arrêtent le solde budgétaire primaire hors ressources extractives.

Elles peuvent comporter des dispositions relatives :

• a) aux règles budgétaires n’ayant pas d’impact sur l’équilibre budgétaire de l’exercice ;
• b) aux modalités d’application de la présente loi organique.

Dans la seconde partie, les lois de finances :

• 1° présentent les recettes du budget de l’Etat par nature de recettes ;
• 2° fixent, pour le budget général, le montant des crédits de chaque ministère et de chaque institution de l’Etat soumise au régime de la présente loi organique ;
• 3° arrêtent les recettes et dépenses des comptes spéciaux du trésor et des budgets annexes ;
• 4° fixent le plafond de chaque compte de prêts et avances.

Le projet de loi de finances de l’année est accompagné d’un rapport économique et financier présentant la situation de l’année écoulée ainsi que les perspectives économiques et financières de l’Etat avec une synthèse de la mise en œuvre de la politique nationale de développement du pays. Il comprend notamment la présentation des hypothèses, méthodes et résultats des projections sur la base desquelles est établi le projet de loi de finances de l’année.

Sont joints au projet de loi de finances de l’année les annexes suivantes :

• 1° une analyse des changements éventuels de la présentation budgétaire par rapport au précédent exercice faisant apparaitre leurs effets sur les recettes, les dépenses et les soldes budgétaires de l’année concernée ;
• 2° une analyse des prévisions de chaque recette budgétaire, évaluant les pertes de recettes liées aux dérogations et exemptions fiscales ;
• 3° un plan de trésorerie ;
• 4° un tableau des opérations financières retraçant l’ensemble des flux financiers de l’État, des établissements publics administratifs et des collectivités territoriales ;
• 5° un état décrivant la dette financière prévisionnelle de l’État à la fin de l’exercice, décomposée par nature, catégorie de créanciers et échéances ;
• 6° les documents de programmation visés aux articles 46 (nouveau) et 47 de la présente loi organique ;
• 7° les programmes présentant, dans une perspective pluriannuelle, pour chaque programme les objectifs poursuivis, les activités envisagées, leurs coûts, les résultats attendus mesurés au moyen d’indicateurs pertinents ;
• 8° l’échéancier des crédits de paiement associés aux crédits d’engagement ;
• 9° un rapport faisant apparaitre l’ensemble des recettes fiscales et non fiscales que l’État prévoit de tirer de l’exploitation et de la vente des ressources naturelles du pays ;
• 10° un rapport de performance des programmes de l’année en cours et de l’année précédente ;
• 11° un tableau des effectifs par ministère ;
• 12° un programme d’investissements publics, comprenant le cas échéant, d’une part le budget consolidé d’investissement et d’autre part les investissements des établissements publics ne faisant pas l’objet de budgets annexes ;
• 13° un rapport sur les établissements publics ;
• 14° la liste des comptes spéciaux, à créer ou à supprimer ;
• 15° un rapport annuel sur l’exécution des accords relatifs à l’exploitation des ressources naturelles, faisant notamment apparaître l’ensemble des recettes fiscales et non fiscales que l’État tire de cette exploitation et de la vente de ses ressources naturelles ;
• 16° un rapport sur la mise en œuvre de la présente loi organique.

Les lois de finances rectificatives modifient les dispositions de la loi de finances de l’année. Elles approuvent, le cas échéant, les mouvements de crédits intervenus en cours d’année en application des articles 52 à 56 de la présente loi organique.

Le projet loi de finances rectificative présente les évolutions de la situation économique et budgétaire justifiant les dispositions incluses dans ce projet de loi, ainsi qu’un tableau récapitulant les mouvements de crédits intervenus sur les crédits budgétaires ouverts par la loi de finances initiale.

Une annexe explicative détaillant et justifiant les modifications proposées est jointe aux lois rectificatives.

La loi de règlement :

• 1° arrête les résultats de la comptabilité budgétaire et de la comptabilité générale de l’exercice considéré, après avis de la Cour des comptes sur la qualité et la sincérité des comptes ainsi que sur la conformité du budget exécuté au budget voté ;
• 2° procède aux modifications de crédits qui s’avéreraient, le cas échéant, nécessaires, notamment en :
• ratifiant les mouvements de crédit intervenus postérieurement à la dernière loi de finances relative à cette année ;
• procédant à l’annulation des crédits n’ayant pas été consommés ;
• apure les profits et pertes survenus sur chaque compte.

Sont joints au projet de loi de règlement :

• 1° les résultats de la comptabilité budgétaire ;
• 2° un état récapitulant et justifiant tous les mouvements de crédit intervenus en cours d’année ;
• 3° des annexes explicatives, développant, par ministère, le montant définitif des crédits ouverts et des dépenses constatées ;
• 4° les rapports de programme qui présentent pour chaque programme, sous le même format que les projets de programmes, les résultats obtenus comparés aux objectifs fixés, les actions réalisées et les moyens utilisés, accompagnés d’indicateurs d’activité et de résultats ainsi que d’une estimation des coûts des activités ou des services rendus ;
• 5° des annexes explicatives développant pour chaque, budget annexe et compte spécial du trésor, le montant définitif des recettes et des dépenses constatées et pour chaque compte de prêt et de garantie, les opérations effectuées ;
• 6° un état développé des restes à payer, des arriérés et des restes à recouvrer de l’État accompagné d’un rapport indiquant les mesures envisagées pour apurer ces restes à payer et restes à recouvrer ;
• 7° le compte général de l’État comprenant :
• a) la balance générale des comptes ;
• b) le tableau des flux de trésorerie ;
• c) des annexes, comprenant notamment une évaluation des engagements hors bilan de l’État ;
• d) une explication des changements des méthodes et des règles comptables appliquées au cours de l’exercice ;
• 8° déclaration de conformité rendue par la Cour des comptes ;
• 9° le bilan ;
• 10° le compte de résultat ;
• 11° l’annexe ;
• 12° l’avis de la Cour des comptes sur la qualité et la sincérité du compte général de l’État ainsi que sur fa conformité du budget voté avec le budget exécuté.